О создании нормативной базы в округе и муниципальных образованиях
Ханты-Мансийского автономного округа – Югры
по вопросу защиты граждан от бесхозных животных

г.Покачи,                                                                                      Председатель Думы города
24 ноября 2011 г.                                                                                               Борисова Н.В.

Проблема отлова безнадзорных животных в МО в настоящее время стоит очень остро. Причем, ее значимость обусловлена двумя аспектами. Первый – это безопасность людей, жизни и здоровью которых может быть нанесен ущерб в результате бесконтрольного размножения безнадзорных животных. Второй – это защита самих животных от необоснованной жестокости при регулировании их численности. 
Прежде чем, приступим к решению проблем, связанных с безнадзорными животными, проанализируем существующую нормативно - правовую базу в этой сфере. 
В Письме Министерства Финансов РФ от 19 сентября 2011 г. N 06-04-11/01-348 в отношении финансирования из местного бюджета расходов по отлову и передержке безнадзорных животных сказано, что Федеральный закон N 131-ФЗ не содержит ни соответствующего вопроса местного значения, ни полномочий органов местного самоуправления в этой области. Отсутствуют полномочия органов местного самоуправления в области ветеринарии и в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения.
Вместе с тем, применение Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" и Закона Российской Федерации от 14.05.1993 N 4979-1 "О ветеринарии" к правовым отношениям по отлову безнадзорных животных подтверждено позицией Верховного Суда Российской Федерации, выраженной в Определении от 28.01.2010 N 32-В09-22.
Данное определение разъясняет разграничение полномочий в данной сфере между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В нем указывается на необходимость учитывать то обстоятельство, что безнадзорные животные могут являться переносчиками заболеваний, общих для человека и животных, в том числе, способных повлечь летальный исход, в связи с чем мероприятия по отлову и содержанию безнадзорных животных относятся к санитарно-противоэпидемическим (профилактическим) мерам в области защиты населения от болезней, общих для человека и животных, предупреждения и ликвидации болезней животных, их лечения.
В силу статей 3, 4 Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" отношения, возникающие в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения как одного из основных условий реализации предусмотренных Конституцией Российской Федерации прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду, находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. В соответствии с пунктом 2 статьи 2 указанного Федерального закона осуществление мер по предупреждению эпидемий и ликвидации их последствий, а также по охране окружающей среды является расходным обязательством субъектов Российской Федерации.
Согласно статье 3 Закона Российской Федерации "О ветеринарии" к полномочиям субъекта Российской Федерации в области ветеринарии относится защита населения от болезней, общих для человека и животных, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации.
Поскольку установление порядка отлова и содержания безнадзорных животных относится к мерам по предупреждению эпидемий и ликвидации их последствий, а также предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, защите населения от болезней, общих для человека и животных, указанные полномочия относятся к компетенции органов государственной власти субъекта Российской Федерации.
 На территории ХМАО - Югры на защиту жизни и здоровья жителей Ханты-Мансийского автономного округа, обеспечение общественного порядка на территории автономного округа, регулирование отношений в области содержания и защиты домашних животных во исполнение норм Конституции Российской Федерации и федерального законодательства направлен Закон ХМАО – Югры №134 от 25.12.2000 г. (в редакции Закона ХМАО от 30.04.2003 N 24-оз, с изм., внесенными Законом ХМАО от 14.11.2002 N 64-оз) «О СОДЕРЖАНИИ И ЗАЩИТЕ ДОМАШНИХ ЖИВОТНЫХ НА ТЕРРИТОРИИ ХАНТЫ-МАНСИЙСКОГО АВТОНОМНОГО ОКРУГА».
Статьей 11 данного закона установлены следующие обязанности органов местного самоуправления, предприятий, организаций и учреждений по выполнению требований по организации отлова и содержания безнадзорных животных на территории МО:
	принятие соответствующего правового акта в целях реализации настоящего Закона в соответствии с федеральным законодательством, настоящим Законом и иными нормативными правовыми актами автономного округа;
	предоставление услуг, приюта домашним животным, оставшимся без попечения, направление их при необходимости в ветеринарные учреждения для оказания ветеринарной помощи;
	создание мест пребывания (гостиницы) для домашних животных, хозяева которых временно отсутствуют по каким-либо причинам;
	обеспечение общедоступности этих услуг населению путем введения умеренной платы за услуги для лиц с невысокими доходами;
	организация мест для выгула домашних животных, территориально доступных для массового использования;
	организация регистрации и контроля численности домашних животных, живущих при автостоянках, гаражах, предприятиях и так далее, в соответствии с научно разработанными рекомендациями, правилами, инструкциями;
	обеспечение на территории муниципального образования условий, исключающих возникновение эпизоотий.
Во исполнение Закона Ханты - Мансийского автономного округа от 25.12.2000 N 134-оз "О содержании и защите животных на территории Ханты - Мансийского автономного округа" и в целях усиления профилактических мероприятий по предупреждению заболеваний животных бешенством и другими болезнями, упорядочения содержания собак и кошек в городах и других населенных пунктах автономного округа и создания условий, исключающих возможность причинения ими вреда здоровью людей, Правительство Ханты - Мансийского автономного округа издало Постановление от 23 июля 2001 г. N 366-п «ОБ УТВЕРЖДЕНИИ ПРАВИЛ СОДЕРЖАНИЯ ДОМАШНИХ ЖИВОТНЫХ В ХАНТЫ - МАНСИЙСКОМ АВТОНОМНОМ ОКРУГЕ И ДРУГИХ ОРГАНИЗАЦИОННЫХ МЕРОПРИЯТИЙ» (в ред. постановления Правительства ХМАО от 29.09.2001 N 497-п), которым утверждены Правила содержания и выгула собак в Ханты - Мансийском автономном округе, а также Порядок отлова, содержания и использования животных в городах и населенных пунктах автономного округа.
Кроме того, данным Постановлением органам местного самоуправления муниципальных образований автономного округа рекомендовано:
	отлов безнадзорных собак и кошек производить организациями жилищно - коммунального хозяйства при содействии органов ветеринарного и санитарного надзора, обществ охотников и рыболовов, домовых комитетов и других общественных организаций;
	для возвращения владельцам потерянных животных и устройства бесхозных животных создать пункты передержки отловленных животных;
	обеспечить оборудованием пункты передержки животных;
	открыть и обеспечить регулярное финансирование деятельности служб по отлову и работе с животными в соответствии с утвержденной сметой расходов.
Управлению внутренних дел, Управлению ветеринарии автономного округа рекомендовано оказывать содействие службам по отлову и работе с животными в приобретении необходимых им оружия и фармакологических препаратов, в том числе групп А и Б, их хранении, а также обеспечить контроль за правильным их использованием.
Как же обстоят дела на самом деле? А на самом деле, все, как всегда, упирается в деньги. Поэтому МО считают, что, в соответствии со статьями 71, 72, 73 и 130 Конституции Российской Федерации полномочия по регулированию численности безнадзорных животных относятся к полномочиям органов государственной власти субъекта российской Федерации, так как не отнесены к предметам ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и не относятся к вопросам местного значения. А, по мнению органов государственной власти Ханты - Мансийского автономного округа – Югры, органы местного самоуправления Ханты - Мансийского автономного округа - Югры должны самостоятельно исполнять такие полномочия в соответствии со статьей 16.1. Федерального закона от 06.10.2003г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», что и подтверждается законом №134-оз.
Однако, принятие муниципалитетами данных полномочий на себя порождает ряд проблем, связанных с исполнением норм бюджетного законодательства, устанавливающих ограничения по принятию таких полномочий органами местного самоуправления. 
В соответствии с пунктом 3 статьи 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации  «Муниципальные образования, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (за исключением субвенций, а также предоставляемых муниципальным образованиям за счет средств Инвестиционного фонда Российской Федерации субсидий и межбюджетных трансфертов на осуществление части полномочий по решению вопросов местного значения в соответствии с заключенными соглашениями) и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 30 процентов собственных доходов местного бюджета, начиная с очередного финансового года, не имеют права устанавливать и исполнять расходные обязательства, не связанные с решением вопросов, отнесенных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации к полномочиям соответствующих органов местного самоуправления». 
Несмотря на прямой запрет закона, органы местного самоуправления МО вынуждены принимать данные расходные обязательства и исполнять полномочия по регулированию численности безнадзорных животных в целях обеспечения безопасности жизни и здоровья жителей города.  Но, исполнение данных полномочий, как правило, ограничивается лишь отловом безнадзорных животных, содержанием их в пунктах передержки, усыплением и утилизацией, в крайне редких случаях – возвращением животных владельцам.
В нашем городе на исполнение этих полномочий ежегодно планируется в среднем около 500 тысяч рублей. Из расчета, что отлов, содержание, умерщвление и утилизация одного животного (в биотермической яме) обходится муниципалитету в 1 700 рублей, а в год, в среднем отлавливается около 300 животных.
Для гуманного выхода из проблемы бездомных животных денег в бюджетах муниципалитетов нет. Поэтому нет и муниципальных приютов, как в прочем и частных, потому что среди предпринимателей, к сожалению, бессребреников найти тоже не удается (во всяком случае, у нас в городе). Отстрел ведется в светлое время суток на глазах у прохожих, в том числе и детей. Ночью никто работать не хочет. Нет и такого препарата, который бы мгновенно парализовал бы животного. Поэтому в течение 10-20 минут оно еще бегает, а потом его нужно найти. Трупы бездомных, пойманных животных утилизируются, а вот домашних владельцы хоронят, кто где может (или хочет). Это никем не отслеживается. Нет в МО и гостиниц для животных, поэтому каждое лето, многие граждане, уезжая в отпуск, просто отпускают своих животных «на волю», пополняя тем самым армию бездомных. Стерилизация одного животного стоит порядка 2000 рублей (это в среднем), для МО это дорогое удовольствие, хотя сама по себе она не дает никаких результатов, так как не избавляет город от агрессии бездомных питомцев.
Все эти вопросы мы рассматривали в рамках депутатских слушаний совместно с представителями «любителей животных», которые яростно выступают против принимаемых в городе мер к бездомным животным. (Кстати, во время обсуждения данного вопроса всплыла еще одна проблема – голуби, как разносчики заболеваний.)
Ныне действующая в большинстве городов России практика бессистемного отлова/уничтожения собак, иногда кошек, приблизительно соответствует ситуации в западных странах 70 – 100 лет назад. Такой отлов при его интенсификации способен сдерживать численность бездомных собак лишь в определенных районах. Но такой односторонний подход при практически полном отсутствии контроля содержания и разведения домашних животных не отвечает сложившимся в последнее время условиям, когда увеличившаяся кормовая база и уменьшение ответственности владельцев способствуют росту численности «лишних» животных. Кроме того, согласимся с защитниками животных, некоторые методы уничтожения собак на месте отлова нельзя признать цивилизованным. 
Ситуация с безнадзорными животными – это комплексная проблема, и рассматривать, и решать ее надо тоже в комплексе. Поэтому стратегия решения проблемы бездомных животных должна быть долгосрочной, системной и включать, как минимум, два направления: 
а) создание и функционирование специализированных профессиональных структур; 
б) активную вовлеченность в эту работу владельцев животных, повышение ответственности и информированности населения.
Исходя из данной стратегии, предлагаем предусмотреть возможность создания профессиональных окружных и/или муниципальных служб контроля численности и содержания животных, которые бы принимали соответствующие меры, исходя из складывающихся в каждом из муниципалитетов условий, и координировали бы в масштабах округа и/или муниципалитета всю деятельность, связанную с домашними и бездомными животными, а также создание приютов для животных (по территориальному признаку), которые могли бы действовать и как центры сбора отказных, в том числе «лишних» животных у владельцев, и как центры передачи животных новым владельцам;
Основным методом работы по имеющимся бездомным животным, безусловно, должен оставаться безвозвратный отлов, для чего необходима сеть относительно небольших пунктов передержки (и, как уже сказано выше, более крупных приютов «неограниченного приема»), которые, кроме того, служили бы еще и центрами для сбора «лишних», отказных животных, и для передачи части отловленных животных новым владельцам с обязательной предварительной их стерилизацией. 
В приютах усыпление невостребованных животных (проводимое гуманными методами) должно применяться после определенного срока передержки. И использоваться до тех пор, пока в нем (в усыплении) будет иметься необходимость для обеспечения ротации животных в приюте. 
Учитывая современный западный опыт, необходимо также всемерно стимулировать и пропагандировать недопущение бесконтрольного разведения домашних животных владельцами, то есть осуществлять борьбу с перепроизводством домашних животных, повышать культуру их содержания. Это должно быть, на наш взгляд, основой окружной и муниципальных программ по снижению численности бездомных животных и уменьшению необходимости в усыплениях. 
Стерилизация домашних животных должна быть всемерно поощряема. По примеру развитых стран необходимо вводить регистрацию домашних собак и кошек и экономически стимулировать их стерилизацию (доказано, что при достижении доли стерилизованных домашних животных 70 – 80 процентов от общего их количества, число выбрасываемых и бездомных животных, попадающих в приюты, начинает значительно сокращаться). 
Должен быть налажен контроль выполнения владельцами правил содержания собак и кошек – в том числе и на территориях предприятий и организаций, где сейчас базируется значительная доля дичающих собак. Для этого необходимо создавать специальные оборудованные по всем стандартам площадки для выгула домашних животных; ввести меры по противодействию бесконтрольного выгула домашних собак (иногда и кошек). Определить круг лиц, которые будут контролировать исполнение правил содержания домашних животных; установить ответственность за их нарушение; создать банк данных домашних животных, чтобы при отлове брошенных или потерявшихся  узнать, есть ли у них хозяин, и решить их дальнейшую судьбу; определиться, кто этим будет заниматься; разработать систему контроля численности и содержания домашних животных, объединяющую муниципальные службы контроля и общественные организации.
Необходимо регистрировать всех домашних животных и штрафовать хозяев в случае, если они остаются без надзора (в Германии, например, размер такого штрафа – 25 тысяч евро); создавать систему идентификации всех домашних собак и, желательно, кошек (ошейники с надписью, жетоны, микрочипы и т.п.) для облегчения поиска владельца безнадзорно выгуливаемых и выброшенных животных. Для небольших поселений (отдаленных районов городов) с большой долей традиционно свободно выгуливаемых домашних животных необходимо создавать мобильные ветеринарные клиники для стерилизации, выделять средства на проведение вакцинации и паспортизации всех животных. 
Следует также всемерно поощрять благотворительные инициативы - создание общественных и частных приютов «ограниченного приема» и помощь хозяевам стихийно возникших «приютов на квартире»; наладить информационное обеспечение для поиска новых хозяев (общественные «службы поиска»).
Необходимы кампании по содействию стерилизации собак и кошек у малоимущих владельцев. 
Нужно правильно формировать общественное мнение о причинах и пагубности для людей и животных состояния бездомности, предотвращая выкидывание животных или полуосознанное разведение бездомных животных на улицах, во дворах, на территории предприятий и т.д. Необходимо призывать горожан забирать бездомных животных с улиц, а не разводить их на улицах; проводить соответствующую этому принципу работу с людьми, подкармлимавающими бездомных животных.
Совместно с телекомпаниями и редакциями газет можно запустить проект «Добрые руки», показывая по телевизору и/или печатая в газетах фотографии пойманных животных, рассказывая о них, размещая соответствующую информацию на сайтах и.т.п.
Для недопущения появления в районах жилой и промышленно-складской застроек и вблизи городов новых стай собак, на месте отловленных, следует проводить постоянный мониторинг (в том числе с привлечением местных жителей) и применять заблаговременный профилактический отлов вновь прибывающих животных (а также молодняка) до того, как они одичали и (или) начали размножаться. Такой профессиональный профилактический отлов (а не привычный для России отлов уже «по факту» существования большой стаи) достаточно успешно применяется сегодня на Западе. Он позволяет значительно уменьшить количество отлавливаемых бездомных собак и предотвращает негативные последствия нахождения их в жилых кварталах и лесопарках.
Очень важной дополнительной мерой является уменьшение кормовой базы – отбросов, доступных для самостоятельного потребления животными. Для предотвращения доступа бездомных животных, грызунов, птиц и др., к пищевым отходам следует принимать меры по техническому недопущению их проникновения к мусорным контейнерам (огораживание, надежные крышки и т.п.), улучшать работу соответствующих служб и повышать у населения культуру обращения с отходами. Для уменьшения числа одичавших собак за пределами населенных пунктов следует сокращать число загородных свалок. 
Крайне необходима соответствующая окружная законодательная база для всей деятельности в этой сфере. И, в первую очередь, необходимо внести изменения в окружные нормативные правовые акты и определить, кто будет отвечать за исполнение полномочий по регулированию численности безнадзорных животных в соответствии с нормами действующего законодательства. 
Кроме того, в действующем законодательстве много норм, связанных с выбором способа регулирования численности безнадзорных животных, содержащих необоснованно большое количество оценочных понятий. Например, в статье 8 закона № 134-ОЗ установлено, что умерщвление безнадзорных и синантропных животных допускается лишь в том случае, когда налицо вред, в том числе здоровью окружающих, от этих животных, а стерилизация и другие гуманные методы сокращения численности животных не дают необходимых результатов. Т.о., данная норма позволяет умерщвлять безнадзорных животных только после того, как наступают последствия в виде вреда (например, смерть людей в результате нападений). Считаем, что такое регулирование данного вопроса недопустимо, т.к., во-первых, затрудняет принятие решений об умерщвлении животного, во-вторых, дает почву для нападок на органы местного самоуправления и организации, которые непосредственно осуществляют регулирование численности безнадзорных животных, со стороны организаций, которые заняты защитой прав животных. Необходимо установить достаточно определенные признаки, дающие право регулировать численность безнадзорных животных методами, связанными с их умерщвлением. 
Кроме того, регулирование численности безнадзорных животных без их умерщвления предполагает значительные затраты на их стерилизацию и содержание в пунктах передержки и, тем более, в приютах. Такие средства и имущество, необходимые для регулирования численности безнадзорных животных, зачастую отсутствуют у органов местного самоуправления и организаций, защищающих права животных. Причем, имущество, которое находится в собственности органов местного самоуправления, в соответствии со статьей 50 Федерального закона № 131-ФЗ не может быть использовано для целей регулирования численности домашних животных. Необходимо такое право закрепить либо за муниципалитетами, либо за субъектом РФ.
Нужны новые правила и новый регламент, который бы очень четко закреплял за каждым его обязанности. Не хочешь соблюдать правила – плати штраф, причем сумма штрафа не должна быть символической. Это один из инструментов изменения менталитета людей.
Еще раз хочу подчеркнуть – только изменяя среду - мы можем изменить менталитет общества, только изменив установки людей - мы можем решить проблему безнадзорных животных.